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Les ZADER ( Zones d'Accélération des Énergies Renouvelables) étude et décryptage

Dernière mise à jour : 29 juin 2023

La Fédération Vent Contraire en Touraine et Berry a envoyé aux communes d'une part et aux présidents des com-com, au président des maires et président des maires ruraux d'autre part, un courrier apportant une information claire aux élus de son aire de compétence, notamment concernant le fait qu'à ce jour cette loi ne créé pas d'obligation d'implanter des éoliennes, et qu'il y a des possibilités de protéger patrimoine et paysages.

En effet, la création de zone sous conditions est INDÉPENDANTE de la création des ZADER et du respect des objectifs régionaux en matière d’EnR.

voir courrier ici : Action n° 29 https://www.ventcontrairetouraineberry.com/actions

Ce courrier est accompagné d'une étude des zones d'accélération des Enr (ZADER).

Cette étude prend la forme de réponses aux questionnements qui peuvent résulter de la lecture de la loi d’accélération. Elle a été réalisée par un juriste.


ETUDE DES ZONES D’ACCÉLERATION DES ENR ( ZADER)

Pour les élus, étude ZADER
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Juin 2023

Cette étude prend la forme de réponses aux questionnements qui peuvent résulter de la lecture de la loi d’accélération.

Nous n’insisterons pas sur la définition d’une zone d’accélération que vous connaissez sans aucun doute.

A noter : La ZADER ne peut être installée dans les parcs nationaux et les réserves naturelles (pour toutes les EnR sauf le photovoltaïque en toiture) et en sus, pour les éoliennes uniquement, elles ne peuvent l’être dans les ZPS et les ZSC chiroptères


1°) LES ZADER SONT ELLES OBLIGATOIRES ?


a) En théorie, le processus de mise en place s’impose aux collectivités, mais aucune sanction n’est prévue s’il n’aboutit pas, c'est-à-dire si la commune ne veut pas d’énergies renouvelables sur son territoire ou si elle leur réserve une parcelle limitée ou peu intéressante.

Un petit bémol : si les ZADER d’une Région ne permettent pas de respecter les objectifs régionaux en matière d’EnR, il ne pourra pas y avoir de ZONES D’EXCLUSIONS OPPOSABLES dans les documents de planification et d’urbanisme.


Cependant, même dans cette hypothèse où les objectifs régionaux ne sont pas atteints, il sera possible de soumettre à conditions les éoliennes (et les EnR) dans les PLU/PLUI ainsi que dans la carte communale (hauteur, distances ..) et de rendre ces contraintes opposables.


Enfin, les services de l’État ne pourront pas imposer des ZADER dont les communes ne voudraient pas.


b) Les promoteurs n’ont aucune obligation d’y installer leurs projets.

Ils y ont toutefois intérêt, les avantages sont les suivants :

  • - Ils pourront obtenir une modulation du tarif si le productible obtenu dans la ZADER est inférieur à ce qu’il aurait pu être, du fait de conditions locales défavorables

  • - Au sein des ZADER, les délais d’instruction de la demande sont réduits


2°) LES ZADER ONT-ELLES UNE DUREE ILLIMITÉE ?


Non elles devront être révisées tous les 5 ans.

Ainsi, c’est donc une véritable usine à gaz qui va occuper les collectivités tous les 5 ans..


3°) SUR QUELLES BASES VONT-ELLES REPOSER ?


Vous avez reçu des cartographies rédigées par la DREAL


Les collectivités doivent avoir conscience :


- Que cette cartographie n’a rien d’obligatoire, les services de l’État rappellent qu’elle est purement indicative


- Son élaboration est imparfaite : l’État reconnaît dans la méthodologie, n’avoir pu calculer la distance de 500 mètres qu’à compter des habitations et n’a pas pu envisager le calcul de cette distance à partir des « zones destinées à l’habitation » comme le prévoit pourtant la loi, ce qui rend théoriquement éligibles des zones destinées à l’habitation…. Les DREAL ont pris comme base une distance de 500 m alors qu’il s’agit d’une distance minimale soumise à appréciation.


- Les services de l’État ont également reconnu n’avoir pu intégrer les prescriptions d’urbanisme ou de planification des collectivités.

Bien entendu le règlement et les OAP des PLU/PLUI devront être considérés et leurs prescriptions doivent s’ajouter aux enjeux identifiés par les DREAL.


- La question de la saturation visuelle n’a pas été envisagée dans la cartographie de la DREAL, alors qu’il s’agit d’une question importante que la loi d’accélération aborde à plusieurs reprises.


- La cartographie considère comme des zones pouvant accueillir des éoliennes (pour du repowering), les sites des parcs existants.

Or les plus anciens ont été autorisés à des époques où la législation était plus tolérante, et les circonstances de fait et de droit ont pu évoluer. Il n’est tenu aucun compte de l’accroissement important de la hauteur de ces premières installations (parfois on passe de 120 m à 240 m ) : l’État applique « ne varietur » une distance de 500 mètres alors qu’il s’agit d’un minimum qui devrait être soumis à appréciation concrète.

Par ailleurs, les objectifs sont établis, comme le dit la méthodologie de la cartographie, hors installations existantes.


4°) QUEL EST LE RÔLE DÉVOLU AUX COMMUNES ?


a) Chaque commune identifie une ZADER par délibération, après « concertation » du public :

C’est une obligation sans sanction directe.

Rien n’oblige une commune à proposer de l’éolien ou des ENR sur son territoire.

La concertation du public est effectuée selon des modalités librement définies

La concertation pour identifier la zone est un préalable à la délibération.


b) Les communes devront dans les 6 mois suivant la mise à des disposition des informations qui leur seront adressées, adresser leur proposition au référent préfectoral et à leur EPCI.


L’avis conforme signifie que personne ne pourra imposer à une commune tout ou partie des EnR dont elle ne voudrait pas sur son territoire.


Par contre, on verra qu’une commune ne pourra pas imposer une ZADER qui contreviendrait au projet du territoire.

Les communes peuvent créer en les intégrant dans leurs documents d’urbanisme, des zones d’exclusion des EnR, qui seront opposables si les ZADER répondent aux objectifs régionaux.


Par ailleurs qu’il y ait ou pas ZADER, qu’elles soient ou pas en adéquation avec les objectifs régionaux, elles pourront, dans leurs documents d’urbanisme, soumettre les EnR à des conditions.


5°) QUEL EST LE RÔLE DÉVOLU AUX EPCI ?


Les EPCI n’auront aucun rôle décisionnel.

Mais ils interviendront à deux stades :

- Au travers du débat qui devra se tenir au sein de l’EPCI dans les six mois de la mise à disposition des documents d’information aux communes : les élus de l’EPCI examineront la cohérence des ZADER avec le projet de territoire


- Au travers de la conférence territoriale qui rassemblera les EPCI du département, et qui se tiendra lors de l’envoi par le référent préfectoral, du projet de cartographie au comité régional de l’énergie


6°) QUEL EST LE RÔLE DÉVOLU AU RÉFÉRENT PRÉFECTORAL ?


Il n’a aucun pouvoir décisionnel.

Il consulte, transmet, accompagne, arrête la cartographie départementale…

La loi ne prévoit pas qu’il puisse refuser d’arrêter cette cartographie départementale si le second avis du CRE était toujours défavorable pour cause de non atteinte des objectifs régionaux.


7°) QUEL EST LE RÔLE DÉVOLU AU COMITE RÉGIONAL DE L’ÉNERGIE ?


Il n’a aucun pouvoir décisionnel.

Il donne un premier avis, et demandera des ZADER complémentaires si les objectifs ne sont pas atteints. Il donne un deuxième et dernier avis sur les ZADER complémentaires dont il avait demandé l’identification.

La loi ne prévoit rien dans l’hypothèse où ce nouvel avis constaterait une nouvelle insuffisance. Il doit en ce cas faire redescendre son avis et le référent arrêtera néanmoins la cartographie.

Mais dans ce dernier cas, les communes ne pourront pas profiter de la disposition introduite par la loi nouvelle, qui consiste en la possibilité de créer dans les documents d’urbanisme ou de planification, des zones d’exclusion des éoliennes.

Cependant, cela n’affectera pas leur droit, de soumettre dans le règlement de leurs documents d’urbanisme, les éoliennes ( et les autres EnR ) à des conditions d’implantation.


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Des informations complémentaires sur les aires protégées, les grands sites, les PNR…figurent sur la version intégrale envoyées au président de com-com et présidents des maires.

Les voici ci-dessous :


8°) QUEL EST LE RÔLE DÉVOLU AUX GESTIONNAIRES DES AIRES PROTÉGÉES, DES GRANDS SITES DE FRANCE, ET DES PARCS NATURELS RÉGIONAUX ? a) Pour les aires protégées et les grands sites de France, la ZADER est identifiée après AVIS du gestionnaire. A priori, il s’agit d’un avis simple.


b) Pour les PNR, la ZADER est identifiée EN CONCERTATION avec le syndicat mixte gestionnaire du parc. La notion de concertation, implique théoriquement co-construction. Il n’y aura toutefois concertation que pour les parties de la commune incluses dans le PNR. L’important est donc pour les PNR qui ne voudraient pas d’éolien, de réviser le cas échéant leurs chartes, et de rester sur cette position dans le cadre de la concertation avec la commune.

Si le périmètre du PNR est mis hors ZADER, les promoteurs ne l’investiront théoriquement pas pour les raisons sus énoncées.

Mais pour plus de sécurité, on peut envisager que le syndicat gestionnaire de PNR opposé à l’éolien, incite la commune à ériger le périmètre communal inclus dans le parc, en zone d’exclusion règlementaire. 9°) QUELS SONT LES EFFETS DES ZADER HOMOLOGUÉES ? a) Comme on l’a vu, le promoteur n’a pas l’obligation d’y installer son projet. Il y a cependant un intérêt (bonus tarifaire compensant les pertes de productible + procédure accélérée ), et s’il décide néanmoins de s’installer hors ZADER, il devra mettre en place un comité de projet. b) Même si l’on peut reporter les ZADER dans les documents d’urbanisme ou de planification, elles ne deviendront pas pour autant obligatoires.

c) Si la ZADER a été homologuée alors que les objectifs régionaux d’EnR sont respectés,la loi donne la possibilité aux communes d’insérer des zones d’exclusions dans leurs documents d’urbanisme et de planification. Ces zones seront opposables juridiquement, et elles sont désormais possibles pour toutes les EnR. Il faut distinguer la situation des communes disposant d’un PLU/PLUIou d’une carte communale et les autres

  • Cas des communes dotées d’un PLU/PLUI ou d’une carte communale: - La loi 3 D permettait déjà pour les PLU/PLUI, et la loi d’accélération permettra encore, de soumettre les implantations d’éoliennes à conditions. Désormais, cette même possibilité est offerte aux communes sous carte communale (et pour toutes les ENR, pas seulement les éoliennes )

On peut imaginer des conditions de distances aux habitations, sites naturels et patrimoniaux,de hauteur, de distances à la voirie,aux parcelles voisines, aux limites séparatives communales…etc Les « conditions » sont possibles dans des cas qui sont limitativement énumérés : « dès lors que ces installations sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l'usage des terrainssitués à proximité ou qu'elles portentatteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des installations dans le milieu environnant. » C’est à l’intérieur du règlement que ces conditions doivent figurer en principe pour les PLU/PLUI et à l’intérieur de la carte communale pour les autres. Cependant, actuellement, on retrouve pour les éoliennes, de telles conditions glissées dans les OAP des PLU/PLUI sans réaction d’hostilité des services de l’Etat. Cette possibilité est ouverte qu’il y ait ou pas une ZADER homologuée. - La loi d’accélération des EnR, permet désormais de créer des zones d’exclusion au sein du règlement des PLU/PLUI et de la carte communale. Les cas énumérés par le législateur sont les mêmes : « …dès lors que ces installations sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l'usage des terrains situés à proximité ou qu'elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des installations dans le milieu environnant. » Qu’est-ce qui distingue une zone sous condition d’une zone sous exclusion, puisque les cas d’ouverture sont les mêmes ? La zone sous condition peut prévoir par exemple que les éoliennes devront respecter une distance d’un kilomètre vis à vis des zones destinées à l’habitation, et qu’elle ne devront pas dépasser telle hauteur La zone d’exclusion est en droit interdire toutes les éoliennes (ou les EnR ) dans un secteur déterminé, sans que la distance aux habitations soir la même pour tous..


  • Cas des communes sans PLU, PLUI ni carte communale (il s’agit des communes soumises au RNU )

Si elles disposent d’un SCOT, la loi prévoit que le DOO du SCOT puisse sur proposition ou sur avis conforme des communes, créer un secteur où les EnR sont soumises à conditions (cas identiques).

De même, si une ZADER a été homologuée et que les objectifs régionaux d’ENR sont atteints, le DOO du SCOT permettra de créer des zones d’exclusion (dans les mêmes cas de figure).

La portée de l’insertion dans le DOO du SCOT est incertaine car en principe,le SCOT n’est pas directement opposable.

Toutefois, il semble bien que l’intention du législateur soit de le rendre néanmoins opposable, sinon il serait tout à fait inutile de prévoir des telles possibilités.


Si elles ne disposent pas de SCOT, rien n’est prévu !


d) Les zones sous conditions ou d’exclusion ne seront officiellement opposables qu’aux projets dont la demande d’autorisation est déposée après l’approbation du plan, de la carte communale ou du schéma intégrant ces dispositions


e) Pour modifier un plan d’urbanisme existant (PLU/PLUI) ou un DOO de SCOT et y insérer des zones sous conditions ou d’exclusion, c’est le régime de la modification simplifiée qui devrait en principe être utilisée.


C’était le cas dans la loi 3D pour les zones conditionnelles éoliennes, mais la loi d’accélération semble moins claire, puisqu’elle rend éligible à cette modification simplifiée « L’identification des ZADER ». On peut néanmoins estimer,s’agissant des zones d’exclusion, qu’elles participent de « l’identification des ZADER ».


On verra si cette réduction considérable du formalisme est confirmée par les décrets d’application.


EN CONCLUSION :


Les ZADER sont clairement destinées à favoriser les implantations d’EnR dans le respect des objectifs régionaux définis par les SRADDET et bientôt par un décret qui déclinera les objectifs de la PPE dans les Régions.

Les communes disposent d’un pouvoir non négligeable, celui d’élaborer et d’approuver au final une ZADER sur son territoire en la composant comme elle l’entend, ou même de la refuser.

Elles pourront aussi, si les objectifs régionaux d’EnR sont atteints, créer des zones d’exclusion opposables aux futurs demandes dès leur inclusion dans les PLU/PLUI, cartes communales et SCOT…


Je recommande toutefois d’utiliser dès à présent, et sans attendre la définition des ZADER, la possibilité de soumettre les éoliennes (et maintenant toutes les EnR) à conditions d’implantation. Cela permettra de se prémunir pour l’avenir, car le but du gouvernement est de réviser les ZADER tous les 5 ans pour les adapter à l’augmentation incessante des implantations d’EnR.


En effet, la création de zone sous conditions est INDÉPENDANTE de la création des ZADER et du respect des objectifs régionaux en matière d’EnR.

Tabler uniquement sur les zones d’exclusion, suppose de jouer le jeu du gouvernement et d’accepter les objectifs régionaux actuels déjà délirants, ainsi que la fuite en avant dans les années qui viennent. Cela suppose aussi d’accepter le risque découlant du non-respect des objectifs.

La complexité et les effets pervers de la loi permettent, avec réflexion et bon sens, de

l’utiliser néanmoins utilement.



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